摘要：女性权益保障公益诉讼是新修订之《妇女权益保障法》的重要制度创新。它的提出既是国家保障女性人权的应然要求、实现良法善治的内在机理，也是地方法治试验推衍的逻辑结果。通过明确适用前提、类型、范围及检察建议和检察公益诉讼的并行适用，女性权益保障公益诉讼制度形成了设计完善的规范系统，其有助于弥合国家法和民间法之间的张力、打破公私二元论设定的性别利益关系格局、引导新性别文化氛围的营造。然而，或出于经验缺乏，或出于视域局限，该制度也存在适格起诉主体范围较窄、赋予检察机关过大的选择权、交叉视角欠缺等方面的不足。通过扩张适格起诉主体、改“可以”为“应当”以限缩检察机关的选择权、吸收交叉视角以纳入侵害特定女性权益的情形，或可完善之。

关键词：女性；权益保障；公益诉讼；社会性别；性别平等

女性权益保障公益诉讼制度的提出有其内在逻辑。人权内涵的发展和理念的传播，特别是“女性权利是人权”观念的深入人心，为该制度的出台提供了土壤。在国家追求良法善治的背景下，通过公益诉讼保障女性权益是善治的内在要求。女性权益保障公益诉讼制度的提出，还是地方法治实践经验凝练的必然结果。

（一）国家保障女性人权的应然要求

人权是人类在付出沉重代价之基础上的伟大政治发明。人权概念自提出伊始便带有浓厚的批判和革命色彩，它强调将人从上帝、君主及其他异己控制力量的束缚中摆脱出来，成为独立且有尊严的存在。置于人类发展的脉络中，人权概念的提出具有颠覆性的价值。遗憾的是，原初意义上的人权（human rights）只是男性（man）的专属权利，女性作为男性的附庸无法享有人权。这种情况的改变得益于女性的抗争。先驱女性和男性女权先声激起女性“意识觉醒”后，更多女性开始走上争取自身权利的独立道路，由此掀起席卷全球的两波女权主义浪潮。从参政权、就业权、受教育权到堕胎权、避孕权、免受暴力的权利，全球女性开始奋起争取自身的权利，宣示她们也是人权的享有主体。

被赋之以人权属性的女性权利已超出自然权利或道德权利的范畴，进入了公权力应当有所作为的领域。国家义务与人权互为条件，“国家负有保障人权之义务属应有的义务”。在女性权利是人权的观念被广为接受的情况下，国家亦应负担人权保障的义务，这种义务因补强性要求的加入表现得更复杂。依此，作为“妇女权利的国际宪章”的《消除对妇女一切形式歧视公约》（下称“公约”）要求缔约国采取所有适当的措施确保女性行使和享有人权。我国《宪法》虽不像印度《宪法》那样直接，但亦宣明“国家尊重和保障人权”，《妇女权益保障法》则规定“国家采取必要措施……禁止排斥、限制妇女依法享有和行使各项权益”。可见，国际法和国内法都将国家定位为保障女性人权的主体。在措施方面，国内法有关采取“必要措施”的规定虽较保守，但作为缔约国，我国应贯彻公约的精神，采取“一切适当措施”消除针对女性的歧视、保障她们的权益。在这些措施中，以国家强制力为依托展开的“公共执法”是基础。

通常，应先展开公共执法的当属行政机关，但执法惰性或偏见的存在使其难以妥当地履行女性权益保障的职责，相关职责便落到了司法机关的肩上。法院对于女性权益保障很重要，但法院职能的被动性不利于受害女性司法受益权的实现。随着男女平等基本国策的落实和性别平等法律体系的日臻完善，显性性别歧视已逐渐消除，但它们仍以隐性的形式发挥作用。在通行的证据规则下，隐性性别歧视难获证明。另外，社会性别意识的缺位可能使女性无法认识到自身的权益受损，更毋论有意识地寻求权益救济。面对女性维权的现实难题，公益诉讼或可破解之。在对抗性的程序规则下，依托公权力的检察机关在获取案件线索，收集、调查、保存证据以及辩论等方面都更有力，可打破两造力量悬殊的局面，有效展开攻击防御活动。

（二）国家实现良法善治的内在机理

在人类历史上，国家治理表现为男性掌权者对男性社会成员的治理，女性只是作为依附者而存在，善治的衡量标准不包括她们的生存样态。在性别平等得到公认的当下，善治更应体现在女性身上。法治社会中，善治既非哲学王之治，亦非良主之治，而是法律之治。以法律之治为核心的社会治理应超越法律工具主义的基调，满足良善的标准，故善治总是与良法配套出现的。十八届四中全会《决定》对“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的明确，赋予良法善治在法治实践中的结构性地位。作为尊重和保障人权的重要举措，“关注民生、保障人权的法治，就是良法善治”。

在良法善治的框架下，“良法是善治的基础和前提”，我国女性权益保障规范体系基本达到了良法的标准。法律的生命力在于实施的理念让我们意识到，良法的妥当实施——善治同样重要。但现实中，受制于实施层面的阻碍，“良法的颁布未必产生预期的善治”，由此造成女性权益保障立法的进步和女性权益实际受损之间的落差。作为沟通法律预期作用与实际效果的桥梁，善治是弥合落差的有力举措，故女性权益保障的侧重点应转向善治。“善治是社会治理能力现代化的衡量标准”和“不可或缺的社会变革策略”，善治的主体是国家。让检察机关以主动者的姿态涉足女性权益保障领域，赋予它公益诉讼实施权是实现社会性别平等领域的善治的必然之举。十九届四中全会的《决定》将检察公益诉讼作为治理现代化的重要方式，要求拓展公益诉讼的案件范围。此后，女性权益保障公益诉讼的探索在最高检牵头、妇联等部门的配合下即已开始。

作为治理现代化的重要举措，女性权益保障公益诉讼是检察机关面向社会的主动之治，是落实“能动司法检察理念”的内在要求。良法指引下的主动之治要求“善待社会”，女性权益保障公益诉讼彰显了这点。一是重塑指引公众行为的社会性别机制。女性权益保障公益诉讼特殊在于，面对的真正敌人为指引侵权行为发生的结构性传统社会性别机制。依托于检察公益诉讼，可有效地指引公众突破传统社会性别机制的消极引导。二是推动落实关怀与尊重原则，实现社会公正。关怀与尊重原则强调公正地调整社会利益关系，关注低于能力底线的女性。侵权行为的普遍存在阻碍了女性平等分享社会利益，检察公益诉讼可发挥关怀职能，从矫正之维向她们重新分配社会正义。三是促使女性公平享有社会机会。公平享有社会机会是实现发展的前提，性别是阻碍个人享有公平社会机会的要因，通过公益诉讼带来的善治有望消除之。　　

（三）地方法治试验推衍之果

推动女性权益保障公益诉讼入法的还有一种特殊的逻辑——“地方法治试验”。幅员辽阔和文化多元等现实决定了，中国“制度的形成是一个博弈的过程，不是单方面的‘自上而下’的强加；也并不是只有国家法律设定的制度才是法制的制度”。现代社会中，“法治建设的主体广泛，……地方甚至可能成为更重要的法治建设主体”。当国家立法出现缺漏时，地方法治试验就有了用武之地。法治建设需要“重视和发掘地方经验，在地方法治试验中第一时间总结第一手经验，并迅速上升为地方立法，待时机成熟时填补国家法治的内涵缺陷”。从立法层级推衍的角度讲，女性权益保障公益诉讼制度的提出亦是地方法治试验的结果。新《妇女权益保障法》通过前，地方就已展开女性权益保障检察公益诉讼的路径探索，甚至直接将之纳入检察公益诉讼的受案范围。

地方法治实践依据的是最高人民检察院和中华全国妇女联合会在 2019 年通过的《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》，该文件指出，“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼”。此后，地方层面积极响应，山西、辽宁、福建、广东、甘肃等地开始授权检察机关提起女性权益保障公益诉讼。截至 2022 年 12 月，已有 10 个省在检察公益诉讼工作专项决定中授权检察机关提起女性权益保障公益诉讼。基于司法实践亦可窥见地方探索女性权益保障检察公益诉讼的努力。

地方法治实践至少为国家立法提供了两方面指引：一是奠定了观念基础。地方将之纳入公益诉讼的受案范围，主要是认识到女性权益因消极性别文化而受损害、单凭受害女性之私力难获救济的现实。通过国家立法承认女性权益受损的普遍现实，确认女性权益保障的理念，是巩固女性权益保障公益诉讼地方法治试验的成果、提升对男女平等和女性权益保障认识的应有之义。二是设定了大致的规范框架。女性权益保障检察公益诉讼的地方实践多是参考国际人权法和别国先进经验展开的。地方法治实践为国家层面女性权益保障检察公益诉讼制度建构了大致的框架。凡此种种都使得将女性权益保障公益诉讼地方经验通过国家立法统一表达出来有了必要性和可行性。

基于国家保障女性人权的必然要求、实现良法善治的内在机理、地方法治试验推衍之果的三维逻辑，女性权益保障公益诉讼制度被正式规定到新修订之《妇女权益保障法》的第 77 条中。从法教义学视角看，以法律条文为基础明晰女性权益保障公益诉讼制度的适用条件、类型划分、范围设定与根据、检察建议和公益诉讼的关系等，是准确理解并适用该条款的基础。

（一）女性权益保障公益诉讼的适用前提

我国公益诉讼出现伊始就旨在实现对社会公共利益——“不特定的多数人或全体”利益的保护。作为现有公益诉讼的自然衍生之果，第 77 条亦将适用前提设定为“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的”。按照对公共利益“社会性”的通常理解，侵害女性权益的行为只有在严重程度较高、损害范围较广的情况下，才会被纳入公益诉讼的受案范围。问题在于，女性权益受损在性质和表现形式上均有特殊性。侵害女性权益的行为通常以具象的方式显现出来，波及范围亦不尽广泛，似乎不足以公益诉讼的方式寻求救济。然而，由否定性性别文化传统催生的侵害女性权益行为实际上很难被有效规制，由此造成的女性权益侵害难以获得常规救济，更毋论通过提起公益诉讼的方式。

就此，需要对本条款中的“公共利益”作必要的扩大解释。公共利益不仅指向为不特定多数人共同分享的利益，还包括将之与实质性社会正义联系起来，出于特定群体及其权益保障需求的关注而指向的“包含公共利益价值取向”的利益。此举主要基于如下认知逻辑：特定群体不是“聚集模式”意义上的人的结合，而是出于共同的身份认同形成之带有政治性的“社会群体”。这个同质性的社会群体因为否定性性别文化传统及由此形成之行为模式的影响而被集体性地置于不利地位。现实中，单个成员的权益受损是该社会群体处于不利地位的具象反映。正是如此，西方社会中的公益诉讼自始就与争取黑人、女性、残疾人等边缘少数群体的权利联结起来。近年来，我国公益诉讼的范围不断扩大。在创设儿童权益保障公益诉讼制度的基础上，女性权益保障公益诉讼制度得以提出，其又进一步为面向残障人的无障碍环境公益诉讼制度的出台提供了规范借鉴。

在侵害女性权益呈现出群体化特征的当前，公共利益与个人利益并非泾渭分明。现实中，不论是劳动权、土地权益受损，还是遭受性骚扰，通常都落脚到个体化的女性身上，女性无法按照传统有关公共利益的理解、以公益诉讼的方式获得救济。然而，单个女性权益受损的背后通常存在着系统性侵害女性权益的情形。故从某种意义上讲，对单个女性权益的保障是对“集合性公共利益”的保障。单个女性的权益具有的群体性和公共性特征不可磨灭。一方面，女性权益的公共性蕴含在同质性的女性社会群体中；另一方面，单个女性权益受损多是系统性侵害女性权益的表现。依此，但凡女性权益是基于性别因素受损害的，就应被纳入公益诉讼的受案范围。从动因看，女性权益受损分为两种：一是基于一般事由而受损；二是基于否定性性别文化和社会性别机制的作用而受损。只有在第二种情况下，单个女性权益受损才有公共性，才具备纳入公益诉讼受案范围的社会基础。

（二）女性权益保障公益诉讼的类型划分

公益诉讼的复杂性还表现在类型的多元化上。明确检察机关就哪些侵害女性权益的案件享有公益诉讼实施权，需要对第 77 条中的“侵害妇女权益的”主体有准确的理解和把握。通常，直接侵害女性权益的主体是私主体，依托的是加害者和受害者之间存在的特定关系，公益诉讼针对的亦应是私主体。但由于保障女性权益是国家义务，在明确加害人时作必要的扩大解释具有内在合理性。行政机关的失职与女性权益受损之间虽无直接因果关系，但它们出于设立的宗旨和职权，对此负担一定的防治、救济和监督责任。故“侵害妇女权益的”主体既可是公权力主体，也能是私主体。在“利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权”理念的指引下，检察机关虽非直接利害关系人，但它可以“民主利害关系”为基础提起与之相关的行政和民事公益诉讼。

一是女性权益保障行政公益诉讼。在侵害女性权益的情境中，行为者虽主要是具象化的主体，但现实中检察机关提起的多是行政公益诉讼。保障女性权益是行政机关法定职责的重要内容。当侵害女性权益的事件发生时，它们应当加强监管，督促行为者停止侵害并排除妨碍。如果行政机关失职，出于“纠偏”的需要，则应赋予检察机关针对它们的公诉权。事实上，第 77 条列明情形的背后都存在对应的行政主体。侵害女性土地权益行为的发生通常受到性别歧视观念指引下制定之村规民约的影响。村规民约应接受备案审查，备案机关发现存在侵害女性权利的内容，须责令改正，否则，负责备案的基层政府会被追责。新《妇女权益保障法》将就业性别歧视纳入劳动保障监察的范围，作为主管机关的人力资源和社会保障部门如果失职，亦会成为追诉的对象。

二是女性权益保障民事公益诉讼。在中国，公益诉讼多用于解决受害人与加害人之间的力量失衡问题。故相较于行政公益诉讼，检察机关较少提起女性权益保障民事公益诉讼。新公布的女性权益保障公益诉讼典型案例中只有一起（刑事附带）民事诉讼。因第 77 条未限定公益诉讼的类型，民事公益诉讼理应是重要一维。实际上，考虑到利益的针对性，民事公益诉讼能产生更直接的效果。侵害女性权益者多为私主体，对之提起公益诉讼更具针对性。提起的虽是贴近民众生活的民事诉讼，但因起诉者为检察机关，女性权益保障民事公益诉讼更能产生“规模效应”。这决定了强化女性权益保障民事公益诉讼既有规范基础，亦有必要性。

（三）女性权益保障公益诉讼的范围设定

在新《妇女权益保障法》通过的当下，需从解释论的角度展开探讨。在立法模式上，第 77 条采取的是“列明情形 + 兜底条款”的形式。这种开放式的规定体现了立法者立足当下、兼顾未来的科学立法理念。

第 77 条的列明情形是侵害女性权益的常见行为。受传统性别观念和既有土地权利结构的影响，农村女性土地权益受到侵害的现象普遍存在。鉴于土地对农村女性的生存和发展至关重要，故第（一）项首先纳入这一问题。参与公共劳动是女性解放的基础性要件。出于就业性别歧视难以觉察、取证和救济的现实情况，为促进用人单位负外部成本的内部转化，第（二）项纳入了侵害女性就业权益的情形。作为法律概念的性骚扰最初是在职场语境下提出的，故本质上属于侵害女性的就业权益。随着科技的进步和视野的拓展，立法者发现任何存在人与人接触的地方（虚拟空间）都可能滋生性骚扰。从传统的损害观点看，性骚扰不会造成明显的身体损伤，但鉴于其中隐含着性别权力关系不对等和歧视问题，第（三）项将之专列出来。通过大众媒介侵害女性人格权的行为具有对象广泛、手段隐密、方式多元等特点，救济难度和成本大幅增加，故在第（四）项中将之纳入。

相较之列明情形，对兜底条款的理解和把握更困难。单从第（五）项的规定来看，其他情形的准入条件是“严重侵害妇女权益”。基于体系化的视角可为理解何谓“严重的”提供启发。鉴于采取的是并列的结构安排，列明情形和兜底项在侵害女性权益的严重程度上应有同质性。列明情形“本质上都是基于性别歧视而产生的结果，具有系统性和结构性的特点。若不纠正这种系统性、结构性的做法，那么任何处于类似场景下的不特定的妇女都可能会成为受侵害的对象”。这为理解第（五）项提供了指引。相应地，只要侵害女性权益的行为构成基于性别的歧视，就应凭借其作为“集体权利”而成为公益诉讼的追诉对象。就此，本文不赞同第 77 条规定的受案范围较窄、应在内容之维增加列明事项的观点。当下和变化的社会中侵害女性权益的情况复杂，穷尽列举既不可能也不科学，第（五）项规定的存在则可在满足稳定性的基础上兼顾灵活性的要求。相应地，根据第（五）项，家庭暴力、隐私权受损、化妆品侵权等问题足以纳入公益诉讼的受案范围。

（四）检察建议和检察公益诉讼并行适用

第 77 条提出前，检察机关在女性权益保障领域并非毫无作为。除了就侵害妇女权益的犯罪提起公诉和常规性的法律监督外，它们还以检察建议的方式参与到女性权益保障活动中。作为“依法履行法律监督职责、参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施的重要方式”，检察机关可就纠正违法、再审、公益诉讼、社会治理等事项制发建议。这些在制发对象、监督理由、建议内容、文书制作、备案方式等方面都不尽相同的检察建议，在女性权益保障领域均有用武之地。问题是，制发检察建议是力度较弱的监督方式，在保障女性权益方面的作用有限。第 77 条在援用检察建议的基础上纳入公益诉讼，正是为解决单纯制发检察建议强制力不足的问题。

依据第 77 条，制发检察建议的前提是“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的”。由于没有程度限定，一般认为只要是侵害女性权益导致社会公益受损的，均可制发检察建议，故能适用这种监督方式的情形广泛。鉴于公益诉讼是终局性的检察监督手段，故第 77 条对公益诉讼的适用规定了程度限定条件，只有针对严重侵害女性权益的情形才可以提起公益诉讼。第 77 条赋予检察机关较大的选择权，这使它可视情况决定制发检察建议，或是径直提起公益诉讼。检察机关选择权的行使应根据目的解释，出于女性权益保障的现实要求选择最佳的监督路径。虽说检察建议的制发较为便利，金钱和时间成本相对低，但检察机关不能以此为由拒绝提起公益诉讼，或实质性拔高起诉的标准。只要涉及侵害女性权益、损害社会公共利益的情形，检察机关均须以提起公益诉讼为原则。

第 77 条并列规定检察建议和公益诉讼，是检察机关作为“公益代表人”“法律监督者”“诉讼监督者”在女性权益保障场域中的竞合。具体而言，一是在可以制发检察建议的场域中有适用公益诉讼的可能。虽在程度较低的侵害女性权益的情形下，检察机关只能以制发建议的方式发挥监督职能，但如果相关主体未履行纠正义务导致女性权益受损的情形恶化，便可提起公益诉讼检察建议，倘若还未改正，则可提起公益诉讼，或径直提起公益诉讼。二是在严重侵害女性权益可提起公益诉讼的情形下，能辅之以制发检察建议，以寻求执法的联动。检察建议指向再审、纠正违法、公益诉讼、社会治理等事项，鉴于前提的限定性，再审和公益诉讼检察建议无法跟公益诉讼并用，纠正违法、社会治理及其他类型的检察建议则可在提起公益诉讼的过程中制发，此种并用能产生更全面的效果。三是生效公益诉讼判决不能止步于法院支持检察机关的诉求，还应跟踪生效判决的执行，借助检察建议将判决落实。概言之，为尽可能展开充分的“攻击性防御”，检察机关要在坚持以公益诉讼为原则的基础上灵活地辅之以制发检察建议。

“作为分配正义手段”的女性权益保障公益诉讼制度的提出具有重要价值。在规范层面，该制度的出台可在补强女性权益保障法律体系适用效力的基础上弥合国家法和民间法之间的张力。就深层结构而言，该制度的提出有助于打破公私二元论设定的性别利益关系格局。从文化角度看，该制度的提出及有效落实能引导新性别文化氛围的营造。

（一）弥合国家法和民间法之间的张力

在中国封建社会，“法律与男权之间会形成特殊的‘共谋’关系”，从而将女性集体性地置于不利地位。民国初期，法律中开始融入性别平等思想。新中国成立后，国家废除了歧视甚或残害女性的法律，颁布了坚持两性平等的新法律。当下，相对完善的女性权益保障法律体系已基本形成。然而，“中国女性的社会处境并未因法律上翔实细致的规定而得到改善”，民间法的作用会阻碍国家法的落实。民间法内涵的规范性内容使之能对社会行为发挥调整作用。但需要注意的是，民间法的生成不是“没有创造者的游戏”，而是男性主导建构的结果。礼是男性士大夫拟定的，父权制下的男性意识和视野的局限性决定其中内含着一个歧视、贬低、物化女性的网络。与封建政权随清王朝的覆灭而崩塌不同，延绵数千年之压迫女性的儒家礼教难在短期内为人力推翻，而是以民间法的形式发挥作用，这种作用与国家法倡导的男女平等产生了张力。

在基于性别歧视导致的女性权益侵害中，民间法难辞其咎，第 77 条规定的列明情形即如此。在男娶女嫁、从夫居、女儿是别人家的人等观念及由此形成之行为模式的作用下，农村女性的土地权益受到双重损害。女性就业权益受损与男主外、女主内的劳动性别分工紧密相关。社会一方面期望女性履行贤妻良母的传统职责，另一方面又会因此而歧视她们。出于功利性的考量，用人单位通常不愿雇用女职工。即使是在职女性，她们的劳动权益也难得到充分保障。对女性的性骚扰是受传统性规范的影响。在性关系中，父权制文化设定了双重标准。男性是性的发起和主导者，“女性的性功能是为男性服务的，女性只能扮演被动角色”。受此指引，男性可能从性的主导和发起者变为攻击者，催生针对女性的性骚扰。列明情形的最后一种虽只是侵权途径的规定，但在通过大众媒体侵害女性人格权的具体情形中免不了性别歧视民间法的作用。

为消除国家法和民间法之间的张力，公权力主导型的女性权益保障法律体系的落实非常重要。考虑到“不告不理”的主流司法逻辑在女性权益保障方面的乏力，强调国家干预之公益诉讼制度的提出价值非凡。作为女性权益保障法律体系实施路径的规定，第 77 条在本质上是与实体法相分离的程序性权利，应重视它的工具价值。依此条款，女性权益保障有了有力且可行的路径。代表女性提起公益诉讼的过程中，检察机关在掌握案件线索、搜集和固定证据、参与法庭辩论等方面都更及时有力，更有条件让女性权益保障的宣示性规定长出牙齿，以突破性别歧视民间法的桎梏，从而真正落到实处。在公益诉讼带来的示范性效应的作用下，长此以往，女性权益保障法律制度有望得到更有效的落实，性别歧视的民间法则会从女性权益保障的场域中被摒弃。

（二）打破公私二元论设定的性别利益关系格局

作为西方政治哲学的内核，公私二元论是“以政治生活及市场为内容的‘公共’领域与以家庭生活和个人关系为内容的‘私人’领域的区分”。在父权主义规范的作用下，公私二元论演化为了一种性别主义二元结构。在这种结构下，男性参与的政治、经济、文化和社会活动决定了他们是公领域的主导者，相夫教子的传统职责则将女性置于私领域中，私领域甚至被认为是女性的王国。延续性别主义公私二元论的脉络，可窥见蕴含其中的差异性性别利益关系格局——存在于公领域中（男性）的利益为公共利益，与私领域相关联（女性）的利益则为私人利益。受到将公共利益设定为男性主导的公领域利益之传统做法的影响，将特定女性在私领域中享有的权益定性为私人利益的做法被延续了下来。

在现代民主制度下，对形式社会公正的强调必然会使国家区别对待公共利益和私人利益。当公共利益受损时，国家通常会及时、主动、有力地采取应对措施。相反，至少在程度上，国家对私人利益受损的救济和干预效能较弱。在性别因素加入的情况下，将会导致与私领域紧密相关的女性权益难以获得保障。参照标准不同，公私领域的划分也不同。在结合现有分类的基础上，本文将掌握公权力的国家定位为公领域，将市场、市民社会、家庭和个人关系等定位为私领域。依此，在第77 条列明的侵害女性权益的情形中，侵权者和受害者均属于私主体。受父权主义文化传统的影响，国家中立在公私两领域的表现不同，对待公共利益和私人利益的态度亦有差异。鉴于国家对私领域的中立多表现为对传统社会性别机制的认同，这在给私主体自由空间的同时为侵害女性的权益提供了便利。在中立的托辞下，国家“纵容了男性统治和压迫的实现”，导致女性在私领域中的土地、就业、人格、性自主等权益受损难获救济。

公益诉讼制度在我国兴起之初，只有带有公域属性的公共利益受损才能成为适用对象。女性权益保障公益诉讼制度的提出，打破了与性别主义公私二元论对应之公共和私人利益的分立。在指导理念上，该制度的提出得益于具有突破性的女性人权理念的指引，即女性权益不仅是特定受害女性的权益，还附带有社会公益属性，以促使公共和私人利益在侵害女性权益场域中的相互转化。这与麦金农提出的打破性别主义公私二元论的核心工具——“个人的即政治的”有异曲同工之妙。它强调，“女性的日常现实是被政治熟知和塑造的，也必然是政治的”，且认为“私人的、个人的最初体验事实上都具有政治的维度，都可以展现出权力关系的某一方面”。在此，政治权力关系被援用到了个人或家庭关系中，使私领域事项拥有了公共属性。当私领域政治化后，在不特定女性成为潜在受害者并存在预防性救济的情况下，特定女性的权益受损就理应纳入公益诉讼的受案范围。

（三）引导新性别文化氛围的营造

作为人类文化的重要组成部分，性别文化是指“由社会或某一些人共同承认的有关性别的价值观和意义体系”。这些形而上的价值观和意义会实体化为物质载体和行动，以结构化的方式作用到侵害女性权益的场域中。如果说以检察公益诉讼的方式为受害女性提供救济是“治标”，以此为杠杆推动消极性别文化的变革则是“治本”。女性权益保障问题上的法律万能论——作为整体的女性在社会层面的解放可以通过法律的详实规定来实现——固然应受批判，但在“法律成了社会控制的主要手段”的当下，通过立法展现不公正的真实生活故事，依此展开规范层面的性别平等操演，并以国家强力为依托推动制度的落实，能够更有力地促进消极性别文化的变革。

从法治全过程看，女性权益保障公益诉讼制度的提出不仅彰显了对消极性别文化的否定，“司法行动主义”带来的公益诉讼还可引导建构新性别文化。就前者而言，由于还有和现代性卯榫相睦的内容及被公众念兹在兹的因素，性别文化的消极性难被发掘甚或掩之以良善面纱。立法虽无力直接否定消极文化，但通过女性权益保障公益诉讼制度话语力量的发挥，能够“引导先进性别文化的发展方向，规制落后性别文化的传播”。第 77 条表面否定的是侵害女性权益的行为，实则针对的是催生侵权行为的消极性别文化。从后者角度讲，看似中立的程序亦有价值蕴含。通过公益诉讼活动的开展，检察机关可扮演文明性别文化传播者角色，用行动及对第 77 条的积极解读，基于“先进性别文化建构”的视角指引参与主体接受性别平等文化。哪怕败诉，提起检察公益诉讼本身亦可建立公众意识，以引起“公众愤怒”的方式改变消极性别文化。

此外，正面溢出效应的作用使检察公益诉讼活动可超出本身的目的而对其他主体产生正面影响，以推动根除消极性别文化。在国家层面，检察公益诉讼的提起不仅会挑战渗透进审判者意识中的看似符合公众预期、实则对女性不友好的观念，还能凭借制发检察建议形成“可信威胁”来推动劳动保障监察领导和执法机构、负责乡规民约备案审查的基层政府、大众媒体主管部门等机构工作者观念的变革。在社会层面，正面溢出效应可促使加害人增强社会责任感。民事检察公益诉讼针对的是侵害女性权益的私主体，这不仅是对他（它）们侵权行为的否定，还在必要限制私主体自由的基础上提醒他们是时候改变否定性性别文化观念了。另外，第 77 条第（三）项是对《民法典》新增性骚扰雇主责任制的吸收，该制度重在要求用人单位设立系统化的性骚扰防治机制以营造对女性友好的性别文化氛围。另外，在女性权益保障公益诉讼适用尚不普遍的情况下，发布典型案例可发挥积极示范效用，助力各层级主体打破否定性性别文化的壁垒，推动新时代性别文明的营造。

作为新制度设计，女性权益保障公益诉讼制度在规范和价值维度都做了开创性的努力。然而，“新机制的建立和有效运行是一个复杂而长期的过程”，这决定了新《妇女权益保障法》第 77 条的规定并非完美。或出于经验缺乏，或出于视域局限，现行女性权益保障公益诉讼制度确实存在一定的不足，待后续完善。

（一）适格起诉主体范围较窄与适度扩张

根据第 77 条的规定，在“法定赋权模式”下，享有公益诉讼实施权的主体只能是检察机关。该限定性规定的做出在很大程度上归因于立法的惯性作用，而非立法者故意对女性权益保障公益诉讼的适格起诉主体做出限制。学术界虽有不同的声音，但在立法和司法实践层面将检察机关定位为公益诉讼的唯一适格起诉主体已是通行的做法。不可否认的是，这种限定在传统公益诉讼领域具有一定的合理性。然而，在侵害主体单一性和侵害对象利益公共性形成之合力下，女性权益保障是复合性的议题，这决定了女性权益保障公益诉讼的适格起诉主体应满足多元化的要求。

女性权益保障议题的复合性决定了检察机关在是否应提起女性权益保障公益诉讼这一问题上不可能是泾渭分明的。即便涉及列明情形中的女性权益受损事项，都不可能全然成为公益诉讼的受案对象。现实中，总有部分案件达不到提起检察公益诉讼的标准，但任由受害女性提起私益诉讼存在明显的困难。在这种情形下，为补强受害女性诉讼能力不足的问题，可以有条件地拓宽享有公益诉讼实施权的主体范围。但需要注意的是，检察机关和其他适格主体并非处于同一效力层级。鉴于拥有国家强制力作为支撑，由检察机关提起公益诉讼应当是原则，只有在它无法依据第 77 条提起公益诉讼时，才存在由其他适格主体代位提起的可能。在女性权益保障公益诉讼起诉资格位序的确定上，检察机关应为主导者，要避免为减少成本和工作压力将责任推给其他适格主体的情况出现。另外，出于法律监督职权和职能的专属性，女性权益保障行政公益诉讼只能由检察机关提起。

此外，需要明确其他主体适格的标准。在主观层面，其他适格主体应是真正关心受害女性，而非爱管闲事抑或仅是感兴趣的社会组织，在客观方面应满足专业性、正式性和权威性的要求。作为旨在提高女性社会地位、推动性别平等的社会组织，妇联最关心女性。连接女性群体和国家的桥梁性质注定了妇联不是纯粹的社会组织，它的权威性和影响力可想而知。同时，妇联设有专门的权益部，专业化程度较高。这些都是妇联成为适格起诉主体的先天优势。遵循制度成长的规律，本文不认同将其他女性社团纳入适格起诉主体的观点。这种观点与我国现实不符。虽不否认我国有相关的 NGO 组织，但它们与彼时波及全美的女权主义社团不可同日而语，成文法的限制决定了“通过法律实现妇女解放”的路径不适用。故建议在第 77 条末增加规定，“全国和地方各级妇联对其他侵害女性权益的情形可以提起公益诉讼”。

（二）改“可以”为“应当”，限缩检察机关的选择权

“可以”和“应当”是两个常见的法律概念，二者存在语义学上的共通性，它们都是对行动的正向价值判断。运用“应当”和“可以”的法条句式结构通常表达为“为了 XX →应当→实施 XX行动 / 为了 XX →实施 XX 行动→是应当的”和“为了 XX →可以→实施 XX 行动 / 为了 XX →实施 XX 行动→是可以的”。参照通行的价值认知逻辑，涉及“为了”的句式通常都指向某种价值判断。尽管都包含价值判断，但二者在如何实现既定价值的可为程度方面有较大差异。正是可为程度的差异决定了“可以”不同于“应当”，“应当”不限于“可以”。“‘可以’表达的是一种多项选择性，可以选择这样做，也可以选择那样做，而‘应当’则具有比较意义和相对意义。”换言之，“应当”意味着别无选择，体现的是职责或义务；“可以”代表存在多种选择，反映的是权利。

我国公益诉讼制度的设计同样包含“可以”还是“应当”的博弈，二者谁胜谁负通常会受主流意识形态形塑之立法理念的影响。民事公益诉讼制度规定了检察机关在特定的情况下，为维护公共利益，“可以”作为适格主体向法院提起诉讼。行政公益诉讼制度在语词上有所调整，它规定检察机关在履职时发现行政机关在特定领域存在违法行使职权或不作为的，为维护公共利益，“应当”提出检察建议，行政机关不改正的，“依法”向法院提起诉讼。尽管在提起公益诉讼的语境下，该制度跳出了“可以”还是“应当”的二元选择，而使用“依法”的说法，但就可为程度而言，“依法”更贴近“应当”而非“可以”。现实中，女性权益保障公益诉讼多以行政公益诉讼的形式提起，遗憾的是，第 77 条参照民事公益诉讼制度的设计，采用的是侵害妇女权益的，“可以”提起公益诉讼的规定。

尊重和保障人权是检察机关的重要宗旨。在应然层面，在女性权益保障公益诉讼中，符合“侵害妇女权益 + 列明或兜底情形”，检察机关就应出于保障女性权益和公共利益的复合目的提起公益诉讼。然而，启蒙运动以来被奉为圭臬的理性假设只是理想，现实中，但凡有人的涉足，应然状态就可能因外在因素的介入被打破。由此可能导致，虽符合条件，但检察机关出于其他因素的考量选择不起诉或实质性拔高起诉标准、架空女性权益保障公益诉讼制度的情形出现。为此，须将第 77 条中的“可以”改为可为程度更高的“应当”。从必要性角度讲，这是强化检察机关履职、对其选择权作必要限制的现实要求，以使侵害女性权益的案件只要符合第 77 条的规定就能由检察机关提起公益诉讼。就可能性而言，鉴于检察机关在女性权益保障领域主要提起的是行政公益诉讼，行政公益诉讼制度采用“应当”和“依法”的强力提法为立法者转变对待适用女性权益保障公益诉讼的态度提供了参照。如此，在结果层面可强化女性权益保障公益诉讼制度的效能。

（三）交叉视角欠缺与强化特定女性权益保障公益诉讼

随着对差异性身份政治的强调而来的是“女性分离主义”的出现，边缘少数女性群体权益保障议题始得被提出。在我国，虽在传统社会性别机制下构建的歧视、贬低、压迫女性的网络环境中没有女性能独善其身，但也不否认，并不存在统一的“女性身份”基础上可以分享的“女性经验”。附加上其他因素后，某些女性的处境更糟糕。由此导致，除性别因素的作用使女性面临较高的权益受损风险外，某些女性还出于额外因素的介入变得更脆弱，具体正义和特定群体人权保障理念的传播要求作为核心义务主体的国家认真对待她们的权益。

女性权益保障公益诉讼制度需要充分考虑到特定女性群体的差异性权利困境和保障需求。第 77条在立法理念上未纳入交叉视角。可能的质疑集中在第（一）项有关农村女性集体成员资格和土地权益的规定中。农村女性是特定女性的典型代表，她们基于性别和生存环境的交互作用面临的权利困境具有特殊性。但是，从条文内容和结构来看，该条款的提出并非基于交叉性视角的使用，而仅是出于土地权益两头落空、集体成员资格难获承认、离异（或丧偶）女性土地权益严重受损、附着于土地上的财产权益难获保障等现实问题的考量，对农村女性土地权益问题做出的专门规定。一种真正意义上的交叉视角的使用可以发现农村女性面临的权益受损是系统性的，总体上包括生存权和发展权，具体指向受教育、就业、婚姻、家庭等一系列权益，远不止土地及附着于其上的权益。在社会性别这一核心因素外附加其他要素形成的特定女性群体具有多元性，农村女性只是其中之一。可见，交叉性立法视角的欠缺使特定女性群体难以充分受益于女性权益保障公益诉讼制度。

为解决这一问题，女性权益保障公益诉讼制度有待完善。在必要性上，“性别 + 其他要素”可能带来“1+1＞2”的效果，在女性基于交叉性因素的耦合作用而面临多重不利的情况下，提起公益诉讼是保障她们权益的更有效路径。就可能性而言，吸收侵害特定女性权益的情形与第 77 条的现有规定具有结构上的相容性。实际上，本条规定之四项列明情形的内在标准并不统一。其中，第一、二项是针对内容的规定，明确侵害女性土地和就业权益是公益诉讼的受案范围；第三项是针对主体消极不作为的规定，将相关单位未采取合理措施预防和制止性骚扰的情形列入；第四项是针对侵害女性权益方式的规定，将通过大众传媒贬损女性人格权的情形纳入。正是标准不统一带来的规范结构的包容性，使得在本条款中吸收侵犯特定女性权益作为列明情形之一并不突兀。鉴于分裂带来的解构风险，分离主义逻辑下的女性群体内部分裂应有一定的限度。鉴于特定女性的发展性，具体条文的设计可以采用“列明 + 兜底”的方式，在第 77 条的列明情形中增加规定“侵害残障妇女、老年妇女、少数民族妇女等特定妇女权益的”内容。