问：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，起诉状列明的被告不明确或不正确的，人民 法院应当如何处理？

答疑意见：被告“明确”或“正确”是两个不同的问题，是不同的诉讼阶段对被告的不同要求。

第一，在立案审查环节，对被告的要求仅为“明确”，并不要求“正确”。根据行政诉讼法第四十九条第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，提供被告的名称等信息应当清楚、具体、可以指认，“足以使被告与其他行政机关相区别”。也就是说，只要原告在起诉状中列明被告名称等信息指向了具体的、特定的被诉行政机关，达到足以使其指控的被告与其他行政机关相区别的效果，即可认定为“有明确的被告”。至于起诉状列明的被告是否正确、适格，一般而言，是人民法院在案件审理过程中应当进一步审查确定的问题。

第二，在案件审理过程中，如果认为起诉状列明的被告不正确的，应作如下处理：一是在原告提出初步证据证明被诉行为可能系被告所为后，被诉行政机关以被告主体不适格为由抗辩的，应当承担相应的举证责任。二是人民法院如果认为原告起诉的被告主体不正确，具有依职权调查确定正确、适格被告的职责和义务，并告知原告变更被告。人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时，不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉行政行为”等为由裁定不予立案或者驳回起诉，而应当按照《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》精神，对人民法院是否应履行移送义务、移送后是否中止诉讼等事项进一步审查处理，以实质性化解行政争议，避免程序空转。

第三，对于为提高级别管辖错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围，或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的情形，人民法院应当先行释明引导，告知起诉人区分不同被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人同意修改的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。