最高人民检察院检察长张军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上作最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况报告时表示，“以人民为中心”，用心用情办好控告申诉案件，使群众信访“件件有回复”，助推国家治理体系和治理能力现代化。2021年下发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度”。党的十八大以来，随着聂树斌、呼格吉勒图、张氏叔侄、于英生等一批具有广泛社会影响的申诉案件通过启动再审程序得以纠正，党中央、最高人民检察院、最高人民法院高度重视刑事申诉工作，出台了一系列制度规定，通过推行申诉案件异地审查、律师代理刑事申诉、检察长带头办理疑难复杂申诉案件、创新以听证形式公开审查案件等方式，使得刑事申诉案件的办理取得了相当大的进展和成效。

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第252条规定，当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。这也是启动刑事再审程序意义上的申诉，但当事人等提出申诉并不必然启动再审程序，是否启动再审程序在很大程度上取决于人民检察院或者人民法院的审查过程，因此申诉审查显得尤为重要，它对刑事申诉案件进入再审程序起到主导作用，也是在司法权威和人权保障机制之间起到平衡作用的关键。刑事申诉审查制度是指决定刑事申诉案件是否启动再审程序的制度。

学界对刑事申诉制度的研究主要集中于刑事申诉制度改革、刑事申诉制度所涉听证程序、将刑事申诉存在的问题纳入再审程序等方面，还有部分研究对刑事申诉审查制度改革具有借鉴意义，而对刑事申诉审查制度缺少专门研究。《刑事诉讼法》对申诉审查的主体、内容、审查标准、审查方式、配套机制等程序性规定并不明确，虽然《人民检察院办理刑事申诉案件规定》（以下简称《刑事申诉案件规定》）、《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（以下简称《再审立案意见》）等司法解释对刑事申诉审查进行了细化规定，具有一定的可操作性，但法律层面上的缺位和实践操作层面的混乱造成了当事人及其法定代理人、近亲属申诉难、再审启动难的被动局面，也造成了对公民申诉权保障的不足。

鉴于此，有必要通过立法和实践现状的考察实现对我国目前刑事申诉审查运行状况的系统性认识，梳理存在的程序争议问题和制度失范问题，以此为基础探寻刑事申诉审查制度的变革方向。

（一）刑事申诉审查的立法现状

我国有关刑事申诉审查的法律规定散见于法律、法规和司法解释中，呈现不全面、不完备、不统一的状态，为了对刑事申诉审查制度进行深入研究，应当首先对其立法现状进行考察，以期为完善相关立法提供参考。

1.关于刑事申诉审查主体的立法规定。《刑事诉讼法》规定了刑事申诉审查的主体是人民检察院和人民法院，但并未对二者受理审查申诉案件的范围予以明确，这导致了申诉人向不同级别人民检察院或者人民法院同时提出申诉，造成了司法资源的浪费。为此，最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《最高检规则》）、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法解释》）、《刑事申诉案件规定》、《再审立案意见》等司法解释对审查不同申诉案件的主体进行了细化规定。《最高检规则》第593条的规定确立了以作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院审查申诉案件的原则，有效缓解了不同级别人民检察院同时受理申诉的问题。《最高法解释》第453条的规定确立了申诉案件由终审法院审查的原则，有效缓和了大量申诉案件流向高级别法院的问题。《再审立案意见》规定了由终审法院审查申诉案件的一般原则，同时明确了各级人民法院负责再审立案的范围。

2.关于刑事申诉审查内容的立法规定。人民检察院和人民法院审查申诉案件，要审查案件的管辖、提起申诉的时效期间、相关法律文书和证据材料等内容。人民检察院和人民法院审查申诉案件首先应当对申诉人提交的必要材料进行审查，以确定案件是否符合基本的申诉条件，比如《刑事申诉案件规定》明确：“申诉人向人民检察院提出申诉时，应当递交申诉书、身份证明、相关法律文书及证据材料或者证据线索。”《刑事诉讼法》没有对申诉的时效期间和次数进行规定，为缓解当事人无限期申诉、反复申诉的问题，减轻检法两院审查申诉案件的负担，相关司法解释对此进行了限制，如《再审立案意见》规定了应以申诉人提出两次有效申诉为原则，但是如果申诉人再次提出申诉，符合刑事申诉审查条件的，人民检察院、人民法院应当予以审查。《刑事诉讼法》并未专门对刑事申诉审查内容进行规定，但是该法第253条明确规定了申诉案件应当审查的五种法定情形，以决定是否启动再审程序。

3.关于刑事申诉审查程序的立法规定。根据《刑事申诉案件规定》，人民检察院对刑事申诉案件的审查包括受理、审查、复查三个阶段，每个阶段规定了不同的审查内容。根据《最高法解释》和《再审立案意见》，人民法院对刑事申诉案件的审查包括审查申诉材料和申诉理由两个阶段，只有在申诉材料审核通过之后，才对申诉理由进行审查，即审查是否符合法律规定的启动再审的条件。值得注意的是，以听证方式听取意见，是检察机关依法审查申诉案件的一种具体方式，既能保障申诉人的知情权和参与权，也能解开当事人心结，真正实现案结事了。为进一步规范检察听证工作，深化履行法律监督职责，促进司法公开，2020年10月，最高人民检察院颁布了《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），主要对听证会参加人和听证程序进行了规定，为通过听证方式对刑事申诉案件进行审查提供了法律依据。

4.关于刑事申诉审查制度配套措施的立法规定。最高人民检察院、最高人民法院及各地司法机关在审查申诉案件的过程中，逐步探索出申诉案件异地审查、律师代理申诉等推动申诉案件审查办理的一些制度措施，并通过出台规范性文件予以确认。2017年10月，最高人民检察院颁布了《人民检察院刑事申诉案件异地审查规定（试行）》（以下简称《异地审查规定》），明确了最高人民检察院指定异地管辖的条件、程序及处理决定等内容，2020年《最高法解释》确认了异地审查为人民法院办理再审审查案件的方式。2017年4月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合制定《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，对不服司法机关生效裁判的申诉，逐步实行由律师代理制度，律师代理刑事申诉能够过滤掉大量不符合申诉条件的案件，使人民检察院或者人民法院集中力量审查可能进入再审程序的案件，既能有效保障当事人申诉权利，又能节约大量司法资源、促进司法公正。

（二）刑事申诉审查的实践现状

《刑事诉讼法》规定，人民检察院和人民法院承担着刑事再审案件的审查和启动职责。根据《中国法律年鉴》的数据，从我国目前司法实践看，大多数刑事再审案件是由法院审查和启动的，但人民检察院提起再审抗诉的案件量呈逐年上升趋势，说明检察机关在申诉案件办理中的地位作用越来越突出。

《刑事诉讼法》没有对申诉审查的期限予以规定，虽然《最高法解释》及相关规范性文件规定，受理申诉后，应当在3个月内作出决定，至迟不得超过6个月，但是在以往司法实践中，有的申诉案件由于得不到及时处理和答复，严重损害了当事人的合法权益。比如，2008年5月，安徽省人民检察院对于英生故意杀人案立案复查，2012年9月才提请最高人民检察院对该案提出抗诉。有的申诉案件由于人民法院或者人民检察院不予受理审查，导致申诉人和代理律师多次向各级人民法院或者人民检察院提出申诉申请。张氏叔侄从开始服刑就为自己的案子申诉，但一直石沉大海。从2008年起，石河子检察院连续5次将张氏叔侄的申诉材料寄交浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院，直到2011年朱明勇律师接手此案后到浙江省高级人民法院查询申诉进展，才发现该院电脑里根本没有录入这起申诉案件。在多方的共同努力下，2012年2月，浙江省高级人民法院决定对张氏叔侄申诉案立案审查。

对申诉理由的审查是刑事申诉审查的核心工作，决定着刑事再审程序能否启动，因此，审查的形式和方式尤为重要。聂树斌案引入听证程序是我国刑事诉讼历史上的一项创新，开了刑事听证程序广泛适用的先河。在聂树斌申诉案之前，听证在刑事司法领域的适用非常有限，虽然在一些地方法院的试点中取得了一定的效果，但就其影响力的广度和深度而言，远不如聂树斌案听证会。最高人民法院将聂树斌案指令山东省高级人民法院异地复查，并明确提出“复查过程依照法律规定公开，充分体现客观公正”。按照传统的做法，复查作为一项内部程序，一般由负责法官通过阅卷方式进行，但由于聂树斌案案情重大、社会关注度高，传统的秘密审查方式显然不能适用于本案。因此，山东省高级人民法院在本案中首次尝试适用听证程序，邀请专家学者、人大代表、政协委员、人民法院监督员、群众代表等作为听证人员参加。这次听证会作为一次创新性尝试，虽然在程序设计上存在不完善之处，但是它体现了司法机关对诉讼权利的保障，对社会关注案件的高度重视，为建立规范统一科学的刑事听证制度提供了借鉴。

由于考虑到原审人民法院对申诉案件情况、证据采信、法律适用等问题有了比较固定的看法和认识，存在争议的案件久拖不决可能会存在司法人员枉法裁判等行为，原审人民法院如果维持原判难以得到申诉人和社会公众的信服等因素，最高人民法院对聂树斌案开启了异地复审的实践。虽然法律没有明确规定异地复查，但这符合《刑事诉讼法》有关指令异地再审规定的立法初衷，促进了相关法律程序的进一步完善，同时也符合社会公众的期待，有利于树立司法权威。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。”根据上述决定，各地结合本地区经验出台规范性文件，推动律师代理申诉制度的实践。2012年《刑事诉讼法》修改后，《最高法解释》明确规定了申诉可以委托律师代为进行。同时，根据《刑事诉讼法》相关规定的精神，为充分维护申诉人的诉讼权利，保障司法公正，应当赋予申诉律师和一审、二审程序中相同的阅卷权。律师代理申诉在一些地方取得了明显成效，2018年初，最高人民法院第四巡回法庭在山西省开展律师代理刑事申诉试点。山西省律师协会遴选产生50名刑事值班律师，在山西省高级人民法院诉讼服务中心轮流值班。截至2019年12月，值班律师共接谈刑事申诉来访1300余人次，向第四巡回法庭出具建议立案意见64件。第四巡回法庭接待山西省刑事申诉来访量明显下降，占比由2017年的15.9%，逐渐降至2018年的13.93%和2019年的10.60%。

（三）刑事申诉审查存在的问题

1.多元刑事申诉审查主体催生审查无序化。依照《刑事诉讼法》第252条的规定，检察院和法院都有接收当事人及其法定代理人、近亲属的申诉材料并进行审查的权力，但没有规定哪一级检察院或者法院具有申诉审查权。虽然司法解释有相关规定，但是不够明确具体，导致了检法系统内部以及检法两院之间在受理审查案件上分工不明、互相推诿的情况。比如，有的检察院在收到申诉材料后不尽快处理，默认等待法院的处理结果再进行审查；对于重大复杂案件，申诉人向终审法院多次申诉无果后向上级法院提交申诉材料，上级法院本应负有受理审查职责，却回复申诉人必须先由终审法院作出处理决定后才能向其提出申诉，增加了申诉人的讼累，造成重复申诉、滥申诉的混乱局面。值得注意的是，目前我国刑事申诉审查的主体一般是案件终审的司法机关或者上级司法机关，但是由于司法责任制的影响，一旦认定为错案，司法机关及其工作人员都要承担相应责任，他们对于申诉案件往往会采取推诿或者回避的态度，不愿意受理审查申诉案件。

申诉案件可以由检察院或者法院管辖，但是司法实践中，大多数申诉案件是由法院受理并审查的。依照《刑事诉讼法》第256条的规定，再审程序虽然被归于非常救济程序，但仍然属于审判程序，人民法院作为审判机关要恪守控审分离、不告不理、中立性、消极性和被动性等现代刑事诉讼原则，不能自诉自审。在我国，人民法院既具有审查申诉案件并启动再审程序的功能，又行使对申诉案件的审判职能，显然违背了“任何人不得作为自己案件的法官”这一朴素的自然正义观，损害了司法权威性与公信力。人民检察院和人民法院审查申诉案件的时间一般为3个月，至迟不得超过6个月，但是有些单位不是在规定的时间节点回复申诉人，而是在接收了申诉材料后便杳无音信，导致当事人向各层级检法两院不断申诉上访，加重了各级司法机关处理申诉案件的负担。

2.审查程序和内容规定不完善导致审查机械化、无序化。《刑事诉讼法》和相关司法解释对刑事申诉审查程序和内容的规定并不完备，致使司法工作人员具体执行过程中标准不统一，影响了申诉审查程序的过滤功能，使得确有错误可能的申诉案件不能得到及时审查和处理。一方面，在申诉案件的受理审查阶段，关于对案件管辖权的审查，相关司法解释确立了级别管辖和移转管辖等，但是并未解决当事人向检法两院以及多级法院和检察院同时提出申诉的问题，同时由于当事人对作出生效裁决的人民法院和同级检察院的不信任，向高级别司法机关特别是最高司法机关申诉的现象仍然突出。关于对申诉时效和次数的审查，虽然《再审立案意见》规定了“刑罚执行完毕后两年内”及三项例外，但是例外情形的规定过于宽泛，司法实践中不易把握，而且需要对申诉材料进行深入审查才能予以确定，不应属于本阶段审查的事项；《最高检规则》和《最高法解释》规定了申诉和申请再审的次数原则上不得超过2次，但此项规定也将一些确有错误的案件排除在审查程序之外。关于对申诉材料的审查，根据相关司法解释规定，司法机关要求申诉人提交申诉书、相关法律文书及证据材料或者证据线索等，否则司法机关将不予审查，而没有规定申诉人如果无法书写申诉书、没有法律文书等情况应当如何解决，以至于在聂树斌案中因为其母亲自始至终没有收到一审、二审判决书导致案件无法受理。我国法律和司法解释没有区分判决和裁定的审查主体，也没有区分不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决和其他申诉事项的审查主体，使得所有申诉案件集中于检察院或者法院的某一部门进行审查，不利于申诉审查的专业化发展。

另一方面，在申诉案件的实质化审查阶段，关于申诉理由的审查，《刑事诉讼法》规定了启动再审的五种法定情形，即申诉理由在认定事实或者适用法律上确有错误才能启动再审程序。相关司法解释对申诉的法定情形进行了细化，但部分文字表述较为抽象、模糊，可操作性不强。因此，申诉法定情形规定得过于宽泛，必然会导致司法工作人员自由裁量权过大，认定错判的证明标准不明确且偏高，这是导致再审启动难和错判纠正难的一个原因，不仅会损害司法的公信力，而且会影响社会的和谐与稳定。值得注意的是，域外很多国家的刑事诉讼法区分了提起有利于原审被告人的申诉理由和不利于原审被告人的申诉理由，而我国司法机关在对申诉案件的审查过程中没有对此进行区分，不利于原审被告人合法权益的保障。

关于采取听证会方式审查刑事申诉案件，目前仍然存在一些问题：首先，听证员的遴选缺乏程序性保障，对听证员选任的一般性要求难以应对涉及内容专业性较强的案件，使得听证无法精准对口听证员专业需求；其次，召开听证会的标准一般为案件在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在争议、有重大社会影响或者具有社会危险性，但除列举的事由外，司法机关自由裁量的空间较大，导致听证会适用的随意性较大，“为听证而听证”，没有真正发挥听证在化解疑难复杂案件中的作用；再次，当事人申请启动听证程序，司法机关认为不符合召开听证会条件的往往通过向申请人说明不召开听证会的理由予以回应，并没有赋予当事人救济权利；最后，听证意见仅为司法机关处理案件的参考，不是决定性意见。

3.配套制度作用发挥不到位致使审查效果欠佳。一方面，律师代理申诉制度在破解申诉难问题、加强人权司法保护、节约司法资源等方面发挥了重要作用，但在适用过程中仍然存在一些问题。首先，律师代理申诉案件的意愿不强。申诉案件本身事实认定和法律适用难度较大，申诉人对申诉结果的要求也非常高，律师需要为此付出大量的时间和精力，申诉结果却难以预料，很多律师仅从经济利益考虑也不愿意代理申诉案件。其次，申诉法律援助制度不健全。虽然《律师代理申诉意见》规定申诉人经济困难没有委托律师的，可以向法律援助机构提出申请，但是目前提供法律援助的律师往往没有经过专门申诉技能培训，缺少专业申诉理论知识和实践经验，难以应对案情疑难复杂的刑事申诉案件。最后，代理申诉律师保障机制滞后。虽然相关规定提出应当依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权，但是司法实践中阅卷难、会见难的问题并没有得到解决；同时法律没有赋予申诉代理律师调查取证权，其对申诉案件新事实与证据线索的调查不具有合法性；很多地方出台的文件将律师代理申诉定义为公益性质，只是给予数千元甚至几百元补助，而申诉案件难度大、历时长，这些补助难以抵销申诉办案产生的全部费用。

另一方面，申诉案件异地审查存在制度失范。2017年10月，最高人民检察院颁布了《异地审查规定》，明确了刑事申诉案件异地审查的条件及适用情形。尽管如此，刑事申诉案件异地审查制度仍然存在一些问题。首先，根据法律规定，刑事申诉案件的审查主体为人民检察院和人民法院，在申诉人向不同司法机关或者多层级司法机关同时申诉的情况下，容易造成适用异地审查制度的混乱。其次，异地审查制度的案件适用范围有限。《异地审查规定》将异地审查制度的适用范围限定为五种情形，但这均属于省级人民检察院管辖的案件，对于省级以下人民检察院办理申诉案件如何适用异地审查制度没有规定。最后，异地审查启动方式缺乏可操作性。从司法实践来看，最高人民检察院指令异地审查的案件仅限于申诉人长期申诉引发社会关注或者案件出现“亡者归来”“真凶再现”等极少数情况，其主动指令异地审查的案件非常少见；省级人民检察院考虑到案件处理结果与其切身利益紧密相关，不会主动申请异地审查；申诉人虽然被赋予申请异地审查的权利，但是其申请并不具有约束力。

我国刑事再审程序是以“实事求是、有错必纠”为理论基础、以“实体真实”为价值目标设置的，只要已经发生法律效力的裁判在事实认定或者法律适用方面确有错误，就应当启动再审程序予以纠正。而禁止双重危险原则更多地站在保障被告人权利的立场上，以是否有利于被告人作为启动再审程序的标准。很显然，禁止双重危险原则以人权保障和法的安定性为基础，符合刑事诉讼的发展规律，我国的刑事再审制度应当以禁止双重危险原则为基础予以重构。刑事申诉审查作为刑事再审的最重要环节，理应在制度构建上体现禁止双重危险原则所涵盖的基本精神。

（一）取消法院审查主体地位，建立相对中立的刑事申诉审查机构

我国现行法律规定的刑事申诉审查主体是人民检察院和人民法院，但人民法院是否可以作为申诉审查与启动的主体，学界历来颇有争议。有观点认为，鉴于我国的立法和司法现状以及特殊国情，完全禁止人民法院主动提起不利于原审被告人的再审程序是不切实际的，可以通过限缩人民法院提起再审案件的范围或者允许人民法院在特殊情形下主动启动再审程序的方式予以解决。也有观点认为，根据中国的实际情况，在特定情况下保留法院主动启动再审的权力是必要的。因为法院在审判中发现的新情况、新事实，当事人可能无法知道，检察机关也不一定知道，或者即使知道也不一定提出抗诉，对于这种情况，如果法院拘泥于消极性、被动性而不主动提起再审并进行必要的改判，则会显失公正，不利于保障被判决人的权益。反对法院启动再审的观点认为，法院主动启动再审有违控审分离、不告不理、居中裁判的司法精神，如若严格按照司法规律，那么最科学的办法就是取消法院自行启动再审权而只是授予法院再审审查权。笔者认为，法院对自己作出的生效裁判进行审查并启动再审程序，使得由控辩审三方参与的庭审结构失衡，不利于司法的消极性和中立性，也不利于错误裁判的纠正。目前，域外国家主要采取设置相对独立的审查机构或者由原审法院以外的其他法院审查的方式。《法国刑事诉讼法典》第622条规定再审案件的审查主体为有罪判决复议委员会，该委员会隶属最高司法法院，由5名法官组成。但是，并非对所有犯罪案件的生效判决都可以向最高司法法院提出，只有对重罪案件和轻罪案件认定当事人有罪的判决，才可以向最高司法法院提出再审申请，其他犯罪案件应当予以排除。《德国刑事诉讼法典》第367条规定，再审案件由原审法院的其他同级法院审查，受有罪判决的人可以向原终审法院提出申请，由其转交有管辖权的法院，也可以直接向该同级法院提出申请。英国在1995年之前，法院所作的有罪判决一旦发生法律效力，被定罪者在用尽了所有上诉程序之后仍然对定罪判决不服的，一般只能申请英国内政大臣将案件提交上诉法院进行再审，但由于通过这种方式会受到剥夺获得政府提供法律援助的权利以及内政大臣缺乏调查取证能力等因素的影响，皇家刑事司法委员会在大量调查数据的基础上，对此种制度提出了许多批评，并建议设立一个独立的刑事案件审查机构，即刑事案件复审委员会来负责将可能属于误判的案件提交上诉法院，以取代内政部官员和内政大臣的工作。该委员会在刑事诉讼中的地位是完全独立的，委员由首相提名，女王任命，主要工作是对英国可疑的错判案件进行复查，认为存在错误并且有被推翻的实际可能时，提交给适当的上诉法院处理，该委员会除根据申请提起再审之外，有权直接提交案件再审，这意味着其可以主动寻找可能错判的案件。司法实践中，不少由委员会主动纠错的案件被成功平反。该委员会并不考虑申请者有罪无罪的问题，也无权对上诉法院是否推翻原判作出决定，但是拥有广泛的调查权。

笔者认为，我国目前最可行的方案是部分借鉴英国的做法，在检察机关内部设立相对独立的刑事申诉案件审查委员会。我国设立刑事申诉案件审查委员会应当首先在立法层面明确检察机关负责刑事申诉案件审查并决定是否启动再审，法院负责再审裁判；其次，规定在最高人民检察院、省级人民检察院和地市级人民检察院内部设立三级刑事申诉案件审查委员会，对已经发生法律效力的判决提出的申诉理由等进行实质性审查，由控告申诉检察部门对申诉材料是否符合法律规定等进行审查。该委员会聘请具有丰富申诉检察工作经验且已退休的检察官为审查委员会委员，邀请法学专家、律师等作为特约咨询员，共同决定申诉案件是否正式进入审查程序。每一起案件都由3—5名委员组成办案组进行审查，背靠背阅卷，委员拥有调取审查卷宗权、调查取证权、复核权、听取意见权等权力，独立出具审查报告，遇有委员对案件存在重大分歧的情况，通过召开听证会的方式予以化解。如果办案组经复查认为申诉理由成立，即向法院提出抗诉；如果认为申诉理由不能成立，则应当驳回申诉并附相应理由。如果申诉人对驳回申诉的理由不予认可，享有一次向上级委员会复议的权利，对于重大疑难复杂的案件，受理案件的委员会也可直接转由最高人民检察院刑事申诉案件复查委员会审查；最高人民检察院刑事申诉案件复查委员会直接作出的驳回裁定不得复议。刑事申诉案件审查委员会能够从更加专业的角度适用申诉审查标准，能够从更加中立的角度处理案件，能够从更加公正的角度作出决定，有利于提高司法公信力。

（二）区分形式审查和实质审查，重构刑事申诉审查程序

我国现行《刑事诉讼法》没有对申诉审查程序进行规定，司法解释对人民法院审查申诉案件的程序规定不够明确具体，《刑事申诉案件规定》将审查程序细分为受理、审查、复查等阶段，难免有复杂化之嫌。我国台湾地区将审查程序分为合法性之审查阶段和有无理由之审查阶段。在合法要件之审查阶段，法院审查再审之申请是否符合法定要件，不合法者，径以裁定驳回，再审程序到此结束；合法者，程序进入下一阶段；此阶段包括再审之管辖、申请再审权人、再审之对象、再审之期间、再审之程式。在有无理由之审查阶段，无理由者，法院以裁定驳回，再审程序到此结束；有理由者，法院为开始再审之裁定，程序进入下一阶段。笔者认为，我国刑事申诉审查制度的构建可以人民检察院审查刑事申诉案件规定为基础，借鉴我国台湾地区刑事诉讼方面的相关规定，分为形式审查阶段和实质审查阶段，并对审查程序予以明确。

1.形式审查阶段。在形式审查阶段，由人民检察院控告申诉部门统一审查案件是否属于本院管辖，是否有申诉书、身份证明、相关法律文书及证据材料或者证据线索，是否符合申诉次数规定，对判决和裁定进行分别处理等事项，以决定案件是否进入刑事申诉案件审查委员会进行审查。

在审查案件管辖权方面，鉴于目前检法两院同时审查、当事人直接向高级别司法机关申诉等所带来的弊端，建议原则上案件由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院控告申诉部门受理审查，但考虑到刑事申诉案件审查委员会实行三级设置和案件办理质量问题，将属于基层人民检察院管辖的案件提高到地市级人民检察院受理审查。在审查申诉材料的完备性方面，在审查申诉人是否按照规定提交相应的申诉材料外，还应当对提交材料有困难的申诉人提供法律帮助。审查申诉时效和次数方面，鉴于目前对申诉时效的规定过于笼统、宽泛，在司法实践中不易把握，以及对当事人申诉权利的保护，建议不对申诉作出时间限制，当事人在任何时候发现判决、裁定有错误，都可以向人民检察院提出申诉；刑事申诉案件审查委员会作为专业和相对独立的申诉案件审查机构，能够较为客观、理性地对案件进行审查，建议对经过刑事申诉审查委员会复议过的案件不得再次进入审查程序。审查申请理由涉及判决还是裁定方面，为体现刑事申诉案件审查委员会处理申诉案件的专业性，可以仿照我国台湾地区再审审查对象仅为确定判决的做法，控告申诉部门将符合受理条件的判决提交刑事案件审查委员会，裁定则由控告申诉部门直接审查。

2.实质审查阶段。检察院控告申诉部门对申诉案件进行形式审查后，对于那些没有依照法定形式提交申诉材料、说明申请再审原因，违反再审时效期间规定等情形的申请，应予驳回，规定时间内答复申诉人及其代理律师；对于符合上述条件的，移送刑事申诉案件审查委员会对申诉理由进行详细审查，以决定是否启动抗诉程序。笔者认为，申诉理由应当区分有利于原审被告人的申诉理由和不利于原审被告人的申诉理由，并对后者进行严格限定，同时采取列举式立法模式将申诉理由进行明确规定，以增强其在司法实践中的可操作性，避免对一些案件的不必要审查，在维护原审被告人合法权益的同时节约司法资源。

国际人权公约遵循“禁止双重危险原则”，看似禁止任何申诉理由的再审，实际上却隐含着对特定申诉理由的认同。比如联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第7款规定：“任何已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者，不得就同一罪名再予审判或者惩罚。”但第6款规定：“在一人按照最后决定已被判定犯刑事罪而其后根据新的或新发现的事实确实表明发生误审，他的定罪被推翻或被赦免的情况下，因这种定罪而受刑罚的人应依法得到赔偿，除非经证明当时不知道的事实的未被及时揭露完全是或部分是由于他自己的缘故。”因此，国际人权公约关于禁止再审的规定，仅针对提起不利于原审被告人的申诉理由。法国等一些国家同样只允许提起有利于原审被告人的申诉理由，但是总检察长可以向最高法院提出为法律利益的上诉，目的是对下级法官所作判决中法律上的错误进行审查、纠正，以统一法令的解释。在针对无罪判决为法律的利益提出的上诉时，即使最高司法法院撤销原判，也不得影响已经宣告无罪的重罪被告人的利益。德国、英国等国家既允许提起有利于原审被告人的申诉理由，也允许提起不利于原审被告人的申诉理由，并对后者进行严格限制。

不同于西方国家以禁止双重危险原则为基础构建的刑事再审制度，我国再审制度的设置是以“实事求是、有错必纠”为理论基础的，司法机关历来重视对错误裁判的弥补和纠正，不可能完全禁止提起不利于原审被告人的申诉理由，但是，我们可以借鉴域外立法经验，区分提起有利于和不利于原审被告人的申诉理由，并对提起不利于原审被告人的申诉理由进行严格限制。提起有利于原审被告人的申诉理由应当包含以下情形：有新的事实或者证据证明原审被告人应当判无罪或者处以较轻的刑罚；据以定罪量刑的证据不确实、不充分、依法应当予以排除，或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾，足以改变有罪判决；据以定罪量刑的证据是虚假的；主要事实依据被依法变更或者撤销的；原判定罪定性发生重大错误，混淆了罪与非罪、此罪与彼罪，或者把合法行为认定为犯罪的；原判认定罪名错误，或者轻罪重判的；原办案人员在办理案件过程中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；严重违反法定程序，或者发现严重刑讯逼供情形，可能引起错误裁判的。提起不利于原审被告人的申诉理由严格限制在以下情形：有新的事实或者证据证明原审被告人实施了犯罪行为；据以定罪量刑的证据是虚假的；原办案人员在办理案件过程中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；原判判处的刑罚畸轻的。

值得注意的是，在申诉案件的实质审查阶段，对于有争议的案件适用听证程序有利于矛盾纠纷的化解，是保障司法公正、提高司法公信力的重要方式。为保障申诉人合法权益、提高办案效率，建议将刑事申诉案件听证程序区分为简易听证和公开听证。简易听证是指对于在事实认定、法律适用等方面不存在争议或者存在的争议比较容易解决，但申诉人认为争议较大的案件所进行的听证，这类听证一般不向社会发布公告，而是由刑事申诉案件审查委员会组织进行。简易听证会的参加人员包括主持人、案件承办人、申诉人及其代理律师、参与听证律师、心理咨询师、相关专家学者等，其中参与听证律师、心理咨询师、专家学者由刑事申诉案件审查委员会根据专业方向建立人才库，以精准对口听证专业需求，充分发挥“外脑”优势，确定案件进入听证程序后由当事人及其代理律师在人才库中进行选择，以避免引发委员会“刻意挑选”之嫌。听证会由负责案件的委员会委员主持，并介绍案件情况、说明听证问题，申诉人及其代理律师对需要听证的问题阐述意见，参与听证律师及其他参与人可以向案件承办人、申诉人及其代理律师进行提问并发表个人意见，最后由主持人对听证会进行总结，心理咨询师可以全程对申诉人进行心理疏导，以化解其内心积怨。听证意见作为各方综合意见的结果，应当成为刑事申诉案件审查委员会启动再审程序的决定性意见，一般情况下应予采纳。公开听证是对于在事实认定或者法律适用方面存在较大争议、有重大社会影响的案件进行的听证。这类听证除涉及需要保密的情况外，一般向全社会公开，对于化解疑难复杂案件发挥着重要作用。

3.构建刑事申诉审查程序。目前，人民法院和人民检察院在各自的框架内规定了刑事申诉案件的基本审查程序，那么，在设立刑事申诉案件审查委员会的背景下应当如何构建权责统一、具体明确的刑事申诉审查程序显得尤为重要，完备的审查程序有利于理顺检察机关内部工作机制，提高办案效率，也有利于增强办案责任感和积极性。

(1)受理登记。人民检察院控告申诉部门对当事人提出的申诉申请进行登记。

(2)形式审查。控告申诉部门对登记的案件进行形式审查，符合条件的提交刑事申诉案件审查委员会进行实质审查；不符合条件的，以通知形式予以驳回并附书面情况说明。

(3)实质审查。案件进入实质审查阶段，刑事申诉案件审查委员会应当重点审查案件事实是否清楚，包括审查原判认定犯罪和适用刑罚方面的事实；审查证据是否确实充分，能否达到排除合理怀疑的程度；审查原判适用法律是否正确，程序是否合法等。委员会委员拥有调查取证权、询（讯）问权、听取意见权等权力，以对事实、证据方面的问题进行核实。必要时，委员会可通过启动听证程序、异地审查案件等方式对案件进行审查，以决定是否向法院提起抗诉。

(4)制作审查报告及评议。承办案件的委员会委员背对背审查案件，根据全案事实证据对原判认定的事实、证据、量刑等方面提出意见，办案组多数人的意见为最终审查意见，少数人意见记录在案。

(5)处理意见。办案组最终审查意见认为案件不符合再审条件的，应当以正式法律文书的形式通知申诉人，符合再审条件的，向人民法院提出抗诉。

（三）完善相关配套制度，提高刑事申诉审查质效

1.完善律师代理刑事申诉制度。律师代理刑事申诉对依法保障申诉权、公正解决当事人申诉诉求和妥善化解社会矛盾具有积极作用，但是仍然存在立法缺失和司法适用方面的难题，直接造成了律师代理申诉的服务效果较差，当事人满意度不高等问题，应当采取一定的措施加以解决。

实行律师强制代理申诉制度。刑事申诉案件大多为疑难复杂案件，具有一定的社会影响力，其依法妥善处理关系着申诉人权利保障、司法公信力和权威的树立以及社会公众期待等，实行律师强制代理申诉是落实党中央、最高司法机关决策的必然要求，能够为申诉人提供专业法律指导，引导申诉人正确行使申诉权，防止无效申诉，既能节约司法资源，也可以减少当事人不必要的精力和时间浪费。

完善申诉法律援助制度。建立代理申诉律师资源库，刑事申诉代理涉及法律、社会等多方面问题，处理难度高于普通诉讼代理，需要代理申诉律师具有较高的专业水平和处理问题能力，因此，应当规定一定遴选标准，选择将具有申诉案件执业经验、具有社会责任感和职业道德的律师纳入资源库，并赋予申诉人对代理申诉案件律师的选择权，增加申诉人对律师意见的接纳程度。实行法律援助费用弹性化支付，考虑到一般情况下刑事申诉案件疑难复杂和耗时耗力的特点，应当确立代理申诉案件高于代理一般案件的补助标准，再根据案件的疑难复杂程度、代理时间、代理质量等保留一定的灵活变通空间，提高律师代理申诉的积极性。

加强代理申诉律师的权利保障。建议在立法层面明确规定申诉代理律师的权利，如及时安排阅卷、会见，对于代理律师提出的意见和建议，司法机关应予及时反馈，规定代理申诉律师的调查取证权，及时收集、固定证据，维护申诉人合法权益。推行刑事申诉风险告知制度，司法机关应当加强与申诉人及其代理律师的沟通，及时告知其诉讼权利以及所承担的风险，形成对申诉结果的心理预期。

2.规范刑事申诉案件异地审查制度。“一个判例只是一个起点，只有当这一判例为后人遵循且必须遵循时才成为先例、成为制度。”聂树斌案开了刑事申诉案件异地复查的先河，但在司法实践中适用较少，应当规范和完善刑事申诉案件异地审查制度，使其常态化发挥作用，以更大限度地体现申诉审查的监督制约作用，维护司法公正。规定由刑事申诉审查委员会管辖申诉案件，申请或者指令申诉案件异地审查，这样既能解决人民法院和人民检察院重复指定或者申请的问题，也能解决两机关相互踢皮球的现象，有利于提高申诉案件的审查效率。

国家刑事案件审查委员会应当要求各省刑事案件审查委员会及时报送本辖区内存在办理阻力较大、申诉人长期上访等可能影响公正处理的申诉案件，经办案组审查后作出是否进行异地审查的决定。规定对于地市级审查委员会管辖的申诉案件，如果省级审查委员会认为需要适用异地审查制度，则由省级审查委员会指令省内与办案机关同级的异地审查委员会审查，审查结果交由省级审查委员会作出处理决定。

赋予申诉人异地审查申请权一定的强制约束力。将申诉人的申请完全交由审查委员会进行裁量或者只要申诉人提出申请，审查委员会就必须进行异地审查，都不是可行的方式，要达到两者之间的平衡，应当规定申诉人对适用范围内的申诉案件提出异地审查申请，审查委员会应当予以接收，但申诉人应当提供案件属于受理范围的证据，如果审查委员会能够提出正当理由推翻申诉人的申请，则可以拒绝启动异地审查程序。这样既能保障申诉人申诉权的正确行使，又能避免申诉权的滥用，契合了刑事申诉异地审查制度的价值目标。

刑事再审程序作为刑事诉讼的特殊救济程序，是维护司法公正的最后一道防线。再审程序功能的发挥取决于该程序的启动，而刑事申诉审查对再审程序的启动具有决定性作用。但是，我国的刑事申诉审查在立法和司法实践层面呈现很多程序争议问题和制度失范问题，因此，有必要从审查主体、审查程序、配套措施等多角度进行完善，最终推动刑事再审程序回归法治化发展轨道。检察机关作为国家法律监督机关，在纠正冤假错案、维护社会公平正义方面发挥了重要作用，因此，将刑事申诉审查的主体限定为人民检察院，并在检察机关内部设立相对独立的刑事申诉案件审查委员会，可以填补立法空白并有效解决司法实践中多重申诉审查主体存在所带来的弊端。刑事申诉审查应当坚持“实事求是、有错必究”的理念，同时要吸收“禁止双重危险原则”的精神，体现人权保障和程序终结的功能。因此，在案件的实质审查阶段，要区分提起有利于原审被告人的申诉理由和不利于原审被告人的申诉理由，并对不利于原审被告人的申诉理由进行严格限制，以保障刑事申诉人的最根本利益；同时在必要的时候，对案件进行简易听证或者公开听证，以各方都能接受的方式更好地化解矛盾纠纷。制度的有效运行离不开相关配套机制的保障，通过进一步完善律师代理申诉制度和刑事申诉异地管辖制度，最大限度地避免刑事申诉案件审查工作中可能存在的不公正情况，在满足社会公众期待的同时提高司法公信力。

本文虽然对刑事申诉审查制度的改革提出了可行性路径，但推动立法发展并非一朝一夕之功，需要立法者和刑诉法学者不断调查研究和论证，需要司法人员不断实践和创新，以共同推进刑事申诉审查制度的日臻完善。